《消費者權益保護法》能否作為電信行業(yè)管理執(zhí)法依據(jù)？

當前，我國正在制定《消費者權益保護法實施條例》。《實施條例》擬規(guī)范電信服務（征求意見稿第24條），是國家立法在《電信條例》之外首次明確使用“電信”字眼從消費者權益保護角度規(guī)范電信服務。電信用戶數(shù)量眾多，而《電信條例》關于用戶權益保護的規(guī)定較之《消費者權益保護法》（以下簡稱《消法》）要少。為了保護電信用戶合法權益，電信行業(yè)管理是否可以直接適用《消法》開展執(zhí)法活動？

一、自然人為生活消費接受電信服務屬于消費者

根據(jù)《消法》第2條“消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權益受本法保護；本法未作規(guī)定的，受其他有關法律、法規(guī)保護”的規(guī)定，消費者的權益受《消法》保護，也受其他法律法規(guī)保護?！断ā返?6條進一步明確規(guī)定“經(jīng)營者向消費者提供商品或者服務，應當依照本法和其他有關法律、法規(guī)的規(guī)定履行義務”。《消法》與其他有關法律法規(guī)對于保護消費者而言，屬于同時適用的關系，而非排除關系，即不因其他法律法規(guī)對消費者權益有保護規(guī)定，而排除《消法》的保護。立法明確《消法》和其他相關法律法規(guī)同時適用，在于重視消費者權益的保護。

具體到電信服務領域，自然人為生活消費接受電信服務，即屬于消費者，受《消法》的保護，也同時受《電信條例》的保護。“消費者”與“電信用戶”概念之間存在交叉重合。首先，電信用戶包括自然人用戶和單位用戶，自然人用戶一般屬于消費者，而單位用戶不屬于消費者。其次，根據(jù)《消法》“為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務”的規(guī)定，自然人若非為“生活消費”目的接受服務，不屬于消費者。從保護用戶權益角度，可以原則上將自然人用戶作為消費者進行保護。

二、《消法》可以作為電信行業(yè)管理執(zhí)法依據(jù)

為生活消費目的接受電信服務的自然人用戶，受《消法》保護，電信行業(yè)主管部門是否可以直接適用《消法》開展執(zhí)法活動保護電信用戶合法權益？

首先，立法機關將電信主管部門開展的相關電信用戶權益保護工作作為《消法》實施的組成部分。2015年11月2日第十二屆全國人大常務委員會第十七次會議上審議的《全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查<中華人民共和國消費者權益保護法>實施情況的報告》，將電信主管部門制定電信用戶個人信息保護等部門規(guī)章工作作為《消法》實施成效。

其次，《消法》明確了工商機關以外的行政部門保護消費者權益的職責。依據(jù)《消法》第32條“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關行政部門應當依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)，采取措施，保護消費者的合法權益”的規(guī)定，工商部門以外的其他部門有責任在職責范圍內(nèi)采取措施保護消費者合法權益。國家電信主管部門依據(jù)“三定規(guī)定”，承擔電信服務領域用戶權益保護工作，屬于具有保護消費者權益職責的部門。

再次，《消法》規(guī)定的執(zhí)法部門包括工商部門和其他部門?！断ā返?4條明確規(guī)定“有關國家機關應當依照法律、法規(guī)的規(guī)定，懲處經(jīng)營者在提供商品和服務中侵害消費者合法權益的違法犯罪行為”，未限定工商部門為《消法》的執(zhí)法部門?！断ā返?6條進一步明確規(guī)定“經(jīng)營者有下列情形之一……其他有關法律、法規(guī)對處罰機關和處罰方式有規(guī)定的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行；法律、法規(guī)未作規(guī)定的，由工商行政管理部門或者其他有關行政部門責令改正，可以根據(jù)情節(jié)單處或者并處警告、沒收違法所得、處以違法所得一倍以上十倍以下的罰款，沒有違法所得的，處以五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照”。

根據(jù)以上分析，《消法》將工商部門和其他負有保護消費者權益職責的部門同等對待，均作為執(zhí)法部門，未進行區(qū)分并規(guī)定不同的職責。

國家電信主管部門依據(jù)“三定規(guī)定”承擔電信服務領域用戶權益保護工作，且《電信條例》專章規(guī)范了“電信服務”，明確了電信用戶的相關權益。因此，電信主管部門作為依法負有保護消費者權益職責的部門，與工商部門同樣是《消法》的執(zhí)法部門，除依據(jù)《電信條例》開展用戶權益保護執(zhí)法活動外，可以依據(jù)《消法》（特別是第56條）開展執(zhí)法活動。

（文章作者：許長帥，中國信息通信研究院工業(yè)和信息化法律服務中心副主任）