行政處罰聽證程序常見誤區(qū)及問題辨析

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第五章第四節(jié)第63條至第65條規(guī)定了行政處罰案件辦理過程中的聽證程序。這是程序法中關(guān)于行政處罰案件辦理“聽證程序”的直接法律依據(jù)。但是關(guān)于聽證，一線執(zhí)法人員存在諸多認(rèn)知誤區(qū)和問題。筆者歸納了部分常見問題予以辨析：

一、聽證程序的定義、性質(zhì)和特征

行政處罰聽證程序是指在行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定之前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派專人（即聽證主持人和聽證員等）主持聽取案件調(diào)查人員和當(dāng)事人、有利害關(guān)系的第三人等關(guān)于案件事實(shí)、擬處罰理由以及適用法律法規(guī)依據(jù)和擬處罰結(jié)果的陳述、質(zhì)證和辯論的程序。

聽證程序有以下性質(zhì)和特征：

(1)階段性。聽證程序只是行政處罰過程中的一個(gè)階段，而不是行政處罰的全部過程。

(2)局部性。聽證并不適用于所有的行政處罰程序，而是限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照以及數(shù)額較大的罰款案件。

(3)被動(dòng)性。當(dāng)事人申請舉行聽證的，聽證程序才啟動(dòng)，主動(dòng)權(quán)掌握在當(dāng)事人手中。

(4) 獨(dú)立性（準(zhǔn)司法性）。聽證主持人、聽證員等地位中立，站在第三方的立場聽取雙方及第三人等的陳述和爭辯，對案件事實(shí)和處理提出自己的意見，獨(dú)立形成聽證報(bào)告，不受任何人的干預(yù)。

二、當(dāng)事人是否享有閱卷權(quán)

在處罰案件聽證前或聽證過程中，當(dāng)事人或其委托律師經(jīng)常會(huì)申請查閱、復(fù)制卷宗材料，對上述申請，是否應(yīng)當(dāng)允許？筆者認(rèn)為，在聽證前和聽證過程中不應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人或其律師閱卷復(fù)印卷宗。

一是行政處罰法中并沒有當(dāng)事人享有查閱、復(fù)印卷宗材料的相關(guān)規(guī)定。這與行政復(fù)議法、行政訴訟法等法律規(guī)定不同。

根據(jù)行政復(fù)議法（2017版）第23條第3款 “申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕”，《行政訴訟法》第32條“代理訴訟的律師，有權(quán)按照規(guī)定查閱、復(fù)制本案有關(guān)材料，有權(quán)向有關(guān)組織和公民調(diào)查，收集與本案有關(guān)的證據(jù)。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的材料，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定保密”等規(guī)定，如果行政處罰案件已經(jīng)進(jìn)入行政復(fù)議或者訴訟程序，行政相對人可以委托律師查閱、復(fù)印案卷材料，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的資料除外。

基于以上規(guī)定，能明確當(dāng)事人、利害關(guān)系人可以查詢案卷的是在行政復(fù)議程序中。

二是國家市場監(jiān)管總局《市場監(jiān)督管理行政處罰聽證辦法》（即3號(hào)令）中亦未規(guī)定當(dāng)事人享有上述權(quán)利。對該權(quán)利的保障在聽證程序中或其他行政程序中僅在個(gè)別省政府制定的行政程序規(guī)章中有所體現(xiàn)，而且權(quán)利限制明顯。例如《廣東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第17條、《湖南省行政程序規(guī)定》第141條第1款。當(dāng)事人既不申請復(fù)議也不訴訟的情形下，可以通過申請信息公開的方式申請查閱、復(fù)印部分相關(guān)案卷資料。而《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政處罰聽證程序規(guī)定》《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》等均未規(guī)定當(dāng)事人享有上述權(quán)利。比如，《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》（2024年1月4日修訂版）僅在第12條第1款規(guī)定“當(dāng)事人在聽證中有權(quán)對調(diào)查人員提出的事實(shí)、證據(jù)、理由及依據(jù)進(jìn)行陳述、申辯和質(zhì)證; 有權(quán)提出新的事實(shí)、理由和證據(jù)。”

因此，在處理處于聽證程序中的案件時(shí)，當(dāng)事人申請查閱案件材料應(yīng)當(dāng)存在一定限制，僅在聽證中對當(dāng)事人質(zhì)證權(quán)予以保障即可。這是由于案件尚未完全結(jié)案，通過聽證過程，可能會(huì)有部分材料被視為無效證據(jù)而被剔除。在這個(gè)階段，如果允許當(dāng)事人及其委托的律師查閱復(fù)制的案件材料，可能會(huì)對案件的辦理產(chǎn)生影響，不應(yīng)同意當(dāng)事人在聽證前查閱復(fù)制的案件材料的要求。

三、聽證主持人、聽證員的身份地位即職責(zé)

聽證主持人是獨(dú)立的、中立的第三方，不屬于當(dāng)事人的一方，也不屬于辦案部門。其應(yīng)當(dāng)是由行政機(jī)關(guān)指定的，行政機(jī)關(guān)中具有相對獨(dú)立地位的專門人員，應(yīng)具備一定的專門知識(shí)，熟悉法律，了解業(yè)務(wù)，有良好的職業(yè)道德和品德修養(yǎng)，在聽證中保持公正和中立的立場。有的省份對聽證主持人的資質(zhì)作出限定，甚至需要持證上崗。比如《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第五條第二款規(guī)定“聽證主持人應(yīng)當(dāng)由在行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)工作２年以上或者從事行政執(zhí)法工作５年以上的人員擔(dān)任。”第三款規(guī)定“聽證主持人實(shí)行資格認(rèn)證制度, 由省人民政府司法行政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé), 并頒發(fā)資格證書。”

聽證員并非必須設(shè)立，而是根據(jù)需要設(shè)立。比如3號(hào)令第11條第1款中規(guī)定“必要時(shí)，可以設(shè)一至二名聽證員，協(xié)助聽證主持人進(jìn)行聽證。”《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政處罰聽證程序規(guī)定》第7條中規(guī)定“也可以指定本機(jī)關(guān)或本組織1至3名非本案調(diào)查人員擔(dān)任聽證員，協(xié)助聽證主持人工作。”而《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》中則無相應(yīng)規(guī)定。

聽證主持人在聽證過程中享有一定的權(quán)威地位，其主要職責(zé)是主持聽證會(huì)，確保聽證程序的順利進(jìn)行。他們負(fù)責(zé)組織聽證的時(shí)間和地點(diǎn)，管理證人證言和證據(jù)的出示，保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，聽取各方的陳述和辯論，并最終擬定聽證報(bào)告結(jié)論。具體包括，決定舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)和方式;主持聽證會(huì);決定中止、終止或者延期聽證;決定聽證員、書記員是否回避;決定證人是否在聽證會(huì)上作證;就案件的事實(shí)、作出行政處罰的理由和依據(jù)進(jìn)行詢問;維護(hù)聽證秩序，對違反聽證紀(jì)律的行為予以制止。

需要注意的是：涉及到聽證案件的辦案人員絕對不可以擔(dān)任聽證主持人、聽證員、記錄員等。

四、辦案人員是否必須全部參加聽證

3號(hào)令第16條規(guī)定“辦案人員應(yīng)當(dāng)參加聽證。”《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政處罰聽證程序規(guī)定》第10條中規(guī)定“聽證參加人包括當(dāng)事人、第三人、代理人、案件調(diào)查人員、證人、鑒定人、翻譯人員。”《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第9條第1款規(guī)定“聽證參加人包括行政處罰案件的當(dāng)事人及其委托代理人、第三人、證人、翻譯人員、鑒定人、勘驗(yàn)人以及該案調(diào)查人員。”

由此可見，本案的辦案人員或調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)參加聽證。但是，我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章均沒有明確規(guī)定是否需要辦案人員全部或者至少2人以上參加聽證。當(dāng)然，根據(jù)一般的法律程序和實(shí)踐，聽證過程通常需要辦案人員或相關(guān)人員的參與，以確保公正、客觀和全面地審理案件。兩名辦案人員的參與可以提供相互審查和辯論的機(jī)制，有助于減少個(gè)人主觀因素對審查和決策的影響，防止濫用權(quán)力、個(gè)人偏見或不當(dāng)行為的發(fā)生，并且可以相互交流，就相關(guān)法律和事實(shí)進(jìn)行辯論，從不同角度審視案件，維護(hù)程序的公正性和透明度，以達(dá)成更準(zhǔn)確和可靠的決策。但是，囿于客觀條件或現(xiàn)實(shí)條件，辦案人員沒有全部或2人以上參加聽證的，亦并不違反現(xiàn)行法律規(guī)定。

五、行政機(jī)關(guān)可否聘請律師參加聽證

我國現(xiàn)行法律沒有明確在聽證程序中，行政機(jī)關(guān)是否可以委托律師。但筆者認(rèn)為，在行政聽證程序中，只有行政相對人才可以委托包括律師在內(nèi)的他人參加聽證，而行政機(jī)關(guān)不可以聘請律師或非本案的辦案人員、調(diào)查人員參加聽證。聽證的本質(zhì)就是要求行政機(jī)關(guān)說明其作出處罰的依據(jù)，也就是作出處罰決定時(shí)已經(jīng)調(diào)查的事實(shí)及掌握的證據(jù)是否足夠充分做出對應(yīng)的處罰，聽證程序旨在提供一個(gè)公正、平等的平臺(tái)，讓當(dāng)事人能夠直接陳述自己的觀點(diǎn)和提供證據(jù)。

如果行政機(jī)關(guān)被允許聘請律師參與，可能會(huì)增加程序的復(fù)雜性和時(shí)間成本，限制一般公眾的參與和了解。由于行政機(jī)關(guān)組織聽證會(huì)，行政機(jī)關(guān)委托律師參加聽證會(huì)，可能會(huì)造成行政機(jī)關(guān)在聽證過程中占據(jù)過于有利的地位。因此，為了維持程序的簡便性和高效性，限制行政機(jī)關(guān)聘請律師的參與是一種常見做法。

但是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)作為被告參加行政訴訟程序，可以委托律師。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十一條規(guī)定：“當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人作為訴訟代理人。” 行政訴訟的被告是行政訴訟當(dāng)事人之一，自然也有權(quán)委托律師作為訴訟代理人。

六、第三人的主體范圍及權(quán)利義務(wù)

聽證程序中的第三人是指與聽證的行政處罰有法律上的利害關(guān)系的當(dāng)事人以外的其他公民、法人或其他組織。

第三人的權(quán)利義務(wù)：除聽證當(dāng)事人的放棄聽證權(quán)利外，聽證當(dāng)事人所具有的其他權(quán)利義務(wù)，第三人都應(yīng)具有。具體包括以下情形：

（一）認(rèn)為聽證人員、翻譯人員、鑒定人、勘驗(yàn)人為本規(guī)定第十四條所列人員之一的，可以申請其回避；

（二）可以委托1至2人作為代理人參加聽證，并出具委托代理書，明確代理人權(quán)限；

（三）提供證據(jù)、申請證人作證；

（四）進(jìn)行陳述、申辯和質(zhì)證；

（五）對聽證筆錄進(jìn)行核對。

七、聽證后能否重新調(diào)查

聽證后，辦案部門通常有權(quán)重新調(diào)查案件事實(shí)和證據(jù)，以確保聽證過程中涉及的事實(shí)和證據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性，但是，不恢復(fù)案件調(diào)查程序的重新調(diào)查事項(xiàng)則僅限于對原有事實(shí)和證據(jù)的補(bǔ)強(qiáng)；否則，需要重新恢復(fù)調(diào)查程序，再次制作調(diào)查終結(jié)報(bào)告、再次履行告知、保障當(dāng)事人再次聽證的權(quán)利。

根據(jù)《行政處罰法》第45條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核。”聽證程序是保障當(dāng)事人行使陳述、申辯權(quán)的特殊程序。復(fù)核程序是確保當(dāng)事人能夠充分行使陳述和申辯權(quán)利的重要環(huán)節(jié)，聽證會(huì)結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)案情對當(dāng)事人提出的事實(shí)與證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，確保在做出最終決策之前，對案件進(jìn)行全面的審查和評估，認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)不足以證明違法事實(shí)存在的，可以繼續(xù)調(diào)查取證，聽取當(dāng)事人意見或者聽證本身就是案件事實(shí)調(diào)查的一個(gè)環(huán)節(jié)，是一種特殊調(diào)查處理程序。因此，查證當(dāng)事人主張的事實(shí)、理由和證據(jù)是否成立，就有可能需要再進(jìn)行必要的調(diào)查核實(shí)。

八、聽證報(bào)告是否向當(dāng)事人送達(dá)或告知

聽證結(jié)束后，聽證主持人組織制作聽證報(bào)告，連同聽證筆錄送達(dá)辦案機(jī)構(gòu)，由其連同其他材料一并上報(bào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。聽證人員對案件處理有不同意見的，應(yīng)當(dāng)在聽證報(bào)告中如實(shí)記錄。

比如，對立法過程、重大決策程序中的聽證報(bào)告結(jié)論等一般應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人和第三人，以保障其知情權(quán)與參與權(quán)。告知方式可以通過書面形式或口頭告知，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人和第三人送達(dá)相關(guān)文件或通知書。為保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，可以將聽證報(bào)告結(jié)果在相關(guān)的政府網(wǎng)站上進(jìn)行公告。

再比如，根據(jù)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第十七條規(guī)定“人民檢察院充分聽取各方意見后，根據(jù)已經(jīng)查明的事實(shí)、證據(jù)和有關(guān)法律規(guī)定，能夠當(dāng)場作出決定的，應(yīng)當(dāng)由聽證會(huì)主持人當(dāng)場宣布決定并說明理由；不能當(dāng)場作出決定的，應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)后依法作出決定，向當(dāng)事人宣告、送達(dá)，并將作出的決定和理由告知聽證員。”因此，應(yīng)當(dāng)將聽證報(bào)告結(jié)論告知當(dāng)事人、第三人。

但是，對于行政處罰案件辦理中的聽證報(bào)告，無論是3號(hào)令，還是各省地方行政法規(guī)、規(guī)章中，基本上均未規(guī)定將聽證報(bào)告結(jié)論單獨(dú)告知當(dāng)事人，但是，在行政處罰決定書中，應(yīng)當(dāng)將聽證的相關(guān)主要事項(xiàng)、結(jié)論等予以論述。

九、聽證案由是否等同于違法案由

聽證案由并不等同于違法案由。聽證案由是指在行政聽證程序中，作為聽證的基礎(chǔ)，由行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰等行政決定前，對涉及當(dāng)事人的具體行政行為或權(quán)益爭議的法律事實(shí)和法律問題，用來確定行政機(jī)關(guān)是否采取某項(xiàng)行政措施或?qū)Ξ?dāng)事人的某種權(quán)益進(jìn)行調(diào)整的依據(jù)。

違法案由是指行政行為或行政決定違反了法律、法規(guī)或其他法律文件中的規(guī)定，即行政行為的法律依據(jù)或?qū)嵤┻^程中的違法行為。行政機(jī)關(guān)在依法履行執(zhí)法職能時(shí)所發(fā)現(xiàn)的具有違法性質(zhì)的行為，是對具體行為的法律定性。

在聽證程序中，當(dāng)事人可以就涉及的案由進(jìn)行陳述、申辯和提供證據(jù)，以維護(hù)自己的權(quán)益。聽證程序的目的是確保當(dāng)事人的權(quán)益得到保護(hù)，聽取各方的意見和證據(jù)，以便行政機(jī)關(guān)能夠做出公正、合法和有依據(jù)的決策。

因此，聽證案由是指案件的具體事實(shí)和法律問題，而違法案由則涉及行政行為的違法性質(zhì)。兩者在聽證程序中有著不同的角色和意義。