我國(guó)立法制度簡(jiǎn)介
在中國(guó),立法是指由特定主體,依據(jù)一定職權(quán)和程序,運(yùn)用一定技術(shù),制定、認(rèn)可和變動(dòng)法這種特定社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)。
中國(guó)現(xiàn)行立法體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的,多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。
中國(guó)立法包括全國(guó)人大及其常委會(huì)立法、國(guó)務(wù)院及其部門(mén)立法、一般地方立法、民族自治地方立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特別行政區(qū)立法。
(一)立法制度
立法制度是立法活動(dòng)、立法過(guò)程所須遵循的各種實(shí)體性準(zhǔn)則的總稱,是國(guó)家法制的重要組成部分。
立法制度是國(guó)家法制整體中前提性、基礎(chǔ)性的組成部分。沒(méi)有好的立法制度,便難有好的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件,因而再好的執(zhí)法、司法制度也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用,實(shí)現(xiàn)法治或建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家便沒(méi)有起碼的條件。
立法制度的狀況是國(guó)家法制狀況的更直接、更明顯的標(biāo)志。從結(jié)構(gòu)的角度看,有沒(méi)有健全的立法制度,直接反映出一國(guó)法制健全與否。從民主的角度看,立法權(quán)是否屬于人民,立法機(jī)關(guān)是否由民意產(chǎn)生,立法程序或立法過(guò)程是否民主、是否有透明度,都直接和明顯地反映出一國(guó)法制的民主化程度。從特色的角度看,立法機(jī)關(guān)所立之法在國(guó)家法的淵源體系中居于何種地位,其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法的淵源的作用程度,是當(dāng)今民法法系與普通法法系各具特色的一個(gè)重要分野。
立法制度有成文和不成文兩種形式。成文立法制度是以法的形式確定的立法活動(dòng)、立法過(guò)程所須遵循的各種準(zhǔn)則。不成文立法制度是立法活動(dòng)、立法過(guò)程實(shí)際上所須遵循但并沒(méi)有以法的形式確定的各種準(zhǔn)則。一國(guó)立法制度成文化的程度與該國(guó)整個(gè)法制和法治的發(fā)達(dá)程度一般成正比?,F(xiàn)代立法制度主要是成文制度,許多國(guó)家不僅在憲法和憲法性法律中對(duì)立法制度作出規(guī)定,還有關(guān)于立法制度的專門(mén)立法?,F(xiàn)時(shí)中國(guó)立法制度處于走向完善的發(fā)展過(guò)程中,憲法對(duì)立法制度的有關(guān)方面作出了原則規(guī)定,新近通過(guò)實(shí)施的《立法法》對(duì)中國(guó)現(xiàn)行立法制度的有關(guān)方面作出了較為具體的規(guī)定。
現(xiàn)代立法制度主要由下列制度所構(gòu)成。其一,關(guān)于立法體制的制度。其二,關(guān)于立法主體的制度。其三,關(guān)于立法權(quán)的制度。其四,關(guān)于立法運(yùn)作的制度。其五,關(guān)于立法監(jiān)督的制度。其六,立法與有關(guān)方面關(guān)系的制度。
在這種種立法制度中,立法體制,尤其是立法權(quán)限劃分體制,是更具大局性的制度。
(二)全國(guó)人大立法
全國(guó)人民代表大會(huì)立法,是中國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),依法制定和變動(dòng)效力可以及于中國(guó)全部主權(quán)范圍的規(guī)范性法文件活動(dòng)的總稱。
全國(guó)人大立法是中國(guó)的國(guó)家立法,是中國(guó)的中央立法的首要組成部分。它在中國(guó)立法體制中,以具有最高性、根本性、完整性和獨(dú)立性為其顯著特征。
第一,全國(guó)人大立法具有最高性。其一,全國(guó)人大是國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。同西方不同,中國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)是一個(gè)塔形體系。人大在這個(gè)體系中居于最高層,是這個(gè)體系的中心,政府和司法機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生并對(duì)人大負(fù)責(zé)。人大與政府和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系,不同于西方國(guó)家議會(huì)與政府和司法機(jī)構(gòu)的既相互獨(dú)立、又相互制衡的關(guān)系,它們不是處于大體平行的地位。其二,全國(guó)人大行使最高立法權(quán),包括立憲權(quán)、法律制定和變動(dòng)權(quán)、立法監(jiān)督權(quán)等。這些立法權(quán)是立法權(quán)體系中最重要的權(quán)力,是國(guó)家立法權(quán)的首要組成部分。其三,全國(guó)人大產(chǎn)生的憲法和法律,在中國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)具有一體遵循的效力,在整個(gè)法的體系和法的淵源中居于最高地位,也最為重要。
第二,全國(guó)人大立法具有根本性。其一,全國(guó)人大立法,在內(nèi)容上調(diào)整的是整個(gè)國(guó)家、社會(huì)和公民生活中帶根本性、全局性的關(guān)系,解決的是特別重要的問(wèn)題;在形式上是產(chǎn)生國(guó)家根本法憲法、基本法律和其他重要法律。其二,全國(guó)人大立法是立法體制的核心,其他立法一般要以它為依據(jù)或不能與它相抵觸。除全國(guó)人大常委會(huì)的國(guó)家立法權(quán)外,其他立法權(quán)或是為貫徹由它產(chǎn)生的憲法、法律和其他規(guī)范性法文件所行使,或是為補(bǔ)充它的不足以解決它所不能解決的問(wèn)題而行使。
第三,全國(guó)人大立法最具完整性。其一,全國(guó)人大對(duì)它所立的法,既有完整的制定權(quán)和修改、補(bǔ)充、廢止權(quán),也有提案、審議、表決和決定公布權(quán)。其二,全國(guó)人大既有權(quán)立法,也有權(quán)監(jiān)督整個(gè)國(guó)家的立法活動(dòng)是否合憲、違憲。其三,全國(guó)人大既有權(quán)自己立法,也有權(quán)授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)立法。其四,全國(guó)人大立法,內(nèi)容廣泛完整,無(wú)論憲法、行政法、刑法、民法,還是經(jīng)濟(jì)法、教科文衛(wèi)法、勞動(dòng)法和社會(huì)福利法、軍事法,以及其他可能出現(xiàn)的部門(mén)法,全國(guó)人大都可以立法;法的體系中的各個(gè)部門(mén)法,都需要由全國(guó)人大制定一個(gè)、數(shù)個(gè)以至若干個(gè)基本法律作為基礎(chǔ)、骨干。其他立法則不具有或不完全具有這種高度的完整性。
第四,全國(guó)人大立法最具獨(dú)立性。其一,由于全國(guó)人大的立法權(quán)居于最高地位,它所立的法不存在不得與其他法相抵觸的問(wèn)題,不存在被其他國(guó)家機(jī)關(guān)撤銷的問(wèn)題,也不需要報(bào)其他國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或備案。全國(guó)人大常委會(huì)雖然可以補(bǔ)充和修改全國(guó)人大制定的法律,但行使這一職權(quán),在時(shí)間、外延和內(nèi)涵三個(gè)方面都受到限制,并且補(bǔ)充和修改是通過(guò)作出修改決定進(jìn)行的,而憲法規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。國(guó)家主席可以公布全國(guó)人大制定的法律,但憲法規(guī)定這種公布要根據(jù)全國(guó)人大的決定來(lái)進(jìn)行。國(guó)家主席無(wú)權(quán)獨(dú)立決定是否公布法律,如果國(guó)家主席違背全國(guó)人大的決定而不公布全國(guó)人大制定的法律,便違反了憲法,要負(fù)違憲責(zé)任,全國(guó)人大亦有權(quán)對(duì)其予以罷免。有的地方特別是民族自治地方對(duì)全國(guó)人大的法律可以變通執(zhí)行,但變通都附有限制條件。特別行政區(qū)的法律可以與全國(guó)人大的法律不一致,但這種不一致所以合法,是因?yàn)槿珖?guó)人大制定的憲法允許這種情況存在,并且這種不一致的存在也附有限制條件。其二,由于全國(guó)人大的國(guó)家立法權(quán)最具完整性,它的行使可以由全國(guó)人大獨(dú)立進(jìn)行。全國(guó)人大常委會(huì)和其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)可以在某些方面參與全國(guó)人大的立法活動(dòng),如每年一度的全國(guó)人大會(huì)議要由全國(guó)人大常委會(huì)召集,國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院可以向全國(guó)人大提出法律案,但全國(guó)人大的每項(xiàng)立法權(quán)的行使都須通過(guò)全國(guó)人大會(huì)議的審議、表決這種關(guān)鍵性程序。
全國(guó)人大立法在中國(guó)立法體制中,所以具有最高性、根本性、完整性和獨(dú)立性,有其深刻的根源。中國(guó)是實(shí)行國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的國(guó)度,人民行使國(guó)家權(quán)力的最高機(jī)關(guān)是全國(guó)人大,因此,全國(guó)人大的國(guó)家立法理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是最高立法。同時(shí),一國(guó)的立法權(quán)是個(gè)綜合性權(quán)力體系,這個(gè)體系由不同層次、不同類別的立法權(quán)所構(gòu)成,它們無(wú)疑有地位高低的區(qū)分、完整性程度和獨(dú)立性程度的區(qū)別,在中國(guó)這個(gè)憲法上規(guī)定一切權(quán)力屬于人民的國(guó)家,全國(guó)人大的立法權(quán)在整個(gè)立法權(quán)體系中居于最高地位,最具完整性和獨(dú)立性,亦是題中應(yīng)有之義。
(三)全國(guó)人大常委會(huì)立法
全國(guó)人大常委會(huì)立法,是中國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān),依法制定和變動(dòng)效力可以及于全國(guó)的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。
全國(guó)人大常委會(huì)立法與全國(guó)人大立法共同構(gòu)成中國(guó)國(guó)家立法的整體,是中國(guó)中央立法的非常重要的方面。它在中國(guó)立法體制中,以地位高、范圍廣、任務(wù)重、經(jīng)?;途哂邢喈?dāng)完整性、獨(dú)立性為其主要特征。
第一,全國(guó)人大常委會(huì)的立法地位僅次于全國(guó)人大立法。其一,全國(guó)人大常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān),也行使國(guó)家立法權(quán),制定和變動(dòng)除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律,它的立法地位自然高于除全國(guó)人大以外的其他所有立法主體的立法。它的立法權(quán)在中國(guó)立法權(quán)限劃分體制中高于除全國(guó)人大立法權(quán)以外的其他任何立法主體的立法權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)的法律效力可以及于全國(guó),中國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的任何社會(huì)組織和個(gè)人都要遵守。除全國(guó)人大外,其他立法主體未經(jīng)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán),其所立之法都要以全國(guó)人大常委會(huì)的法律為立法依據(jù),或不得與其相抵觸,否則無(wú)效。
第二,全國(guó)人大常委會(huì)立法范圍最廣、任務(wù)繁重、并處于經(jīng)常化狀態(tài)。其一,全國(guó)人大常委會(huì)除了可以制定和變動(dòng)法律以外,還有權(quán)解釋?xiě)椃?,有?quán)在全國(guó)人大閉會(huì)期間對(duì)全國(guó)人大制定的法律作部分補(bǔ)充和修改,有權(quán)解釋全國(guó)人大制定的和自己制定的法律,還有權(quán)撤銷行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省級(jí)自治條例、單行條例。這樣廣泛的立法權(quán),在中國(guó)立法體制中是僅有的。其二,全國(guó)人大常委會(huì)立法調(diào)整國(guó)家、社會(huì)和公民生活中各有關(guān)方面的基本事項(xiàng)、重要事項(xiàng),其調(diào)整對(duì)象比全國(guó)人大立法的調(diào)整對(duì)象相對(duì)具體、廣泛。其三,全國(guó)人大常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān),比全國(guó)人大更多地行使國(guó)家立法權(quán)。其四,由于這些原因,全國(guó)人大常委會(huì)的立法任務(wù)比全國(guó)人大的立法任務(wù)繁重得多。全國(guó)人大常委會(huì)一般每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議,每次會(huì)議都可以有立法議程,從而使國(guó)家立法處于經(jīng)?;臓顟B(tài)。
第三,全國(guó)人大常委會(huì)立法具有相當(dāng)完整性、獨(dú)立性。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其所立法律既有制定、修改、補(bǔ)充和廢止權(quán),也有提案、審議、表決和決定公布權(quán);既有權(quán)自己立法,也有權(quán)監(jiān)督其他有關(guān)立法主體立法,還有權(quán)授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)立法;它的立法不需要向有關(guān)立法主體備案或經(jīng)有關(guān)立法主體批準(zhǔn)。這些是全國(guó)人大常委會(huì)立法具有完整性、獨(dú)立性的具體表現(xiàn)。另一方面,全國(guó)人大常委會(huì)立法也受到一定的限制:它無(wú)權(quán)制定和變動(dòng)憲法,無(wú)權(quán)制定基本法律,它行使補(bǔ)充和修改全國(guó)人大法律的權(quán)力要以不同被修改法律的基本相抵觸為前提,全國(guó)人大有權(quán)對(duì)它的不適當(dāng)?shù)臎Q定和法律予以撤銷。既有完整性、獨(dú)立性,又受到一定的限制,就使全國(guó)人大常委會(huì)立法呈現(xiàn)出具有相當(dāng)完整性、獨(dú)立性的特征。
(四)國(guó)務(wù)院立法
國(guó)務(wù)院立法,是中國(guó)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)即中央政府,依法制定和變動(dòng)行政法規(guī)并參與國(guó)家立法活動(dòng)以及從事其他立法活動(dòng)的總稱。
國(guó)務(wù)院立法主要有以下特征:
第一,國(guó)務(wù)院立法兼具從屬性和主導(dǎo)性。國(guó)務(wù)院不是許多西方國(guó)家那種與議會(huì)平行的中央政府,而是作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)存在于國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的中央政府。這決定了國(guó)務(wù)院立法對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法具有從屬性。國(guó)務(wù)院立法要以貫徹全國(guó)人大及其常委會(huì)的憲法、法律和其他規(guī)范性法律文件為基本任務(wù)或職能,國(guó)務(wù)院立法要以憲法和法律為依據(jù)而不得同它們相抵觸。另一方面,國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān),擔(dān)負(fù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理中國(guó)行政工作的責(zé)任,因而對(duì)全國(guó)的行政工作具有主導(dǎo)性。與此相適應(yīng),國(guó)務(wù)院立法對(duì)地方立法,特別是對(duì)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法活動(dòng),具有主導(dǎo)性。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不能與國(guó)務(wù)院行政法規(guī)相悖。
第二,國(guó)務(wù)院立法范圍尤廣、任務(wù)尤重。作為12億多人口的泱泱大國(guó)的最高國(guó)家行政機(jī)關(guān),它的行政管理范圍極廣。相應(yīng)地,國(guó)務(wù)院立法調(diào)整的范圍,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出全國(guó)人大及其常委會(huì)立法和地方立法調(diào)整的范圍,其立法任務(wù)非常繁重。同時(shí),國(guó)務(wù)院立法負(fù)有使憲法和法律得以貫徹實(shí)施的使命,負(fù)有向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出法律案的使命,負(fù)有隨時(shí)接受全國(guó)人大及其常委會(huì)授予的立法職權(quán)以完成特定立法任務(wù)的使命,還負(fù)有為地方立法提供立法依據(jù)的使命,所有這些,使得國(guó)務(wù)院立法在中國(guó)立法體制中任務(wù)最為繁重。
第三,國(guó)務(wù)院立法具有多樣性、先行性和受制性。其一,國(guó)務(wù)院制定和變動(dòng)行政法規(guī),參與國(guó)家立法亦即向國(guó)家立法機(jī)關(guān)提出法律案,完成國(guó)家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)立法任務(wù),監(jiān)督行政規(guī)章的適當(dāng)與否。這是中國(guó)立法體制中最具多樣化色彩的一種立法。其二,國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī),在一定程度上是為未來(lái)制定相關(guān)法律積累經(jīng)驗(yàn)、準(zhǔn)備條件。在走向法治的過(guò)程中,有些事項(xiàng)究竟應(yīng)當(dāng)由行政法規(guī)調(diào)整還是應(yīng)當(dāng)由法律調(diào)整,往往既難分清也不是非分清不可,在這些事項(xiàng)方面行政法規(guī)往往成為法律的先導(dǎo)或前身,通過(guò)行政法規(guī)的先行問(wèn)世而為以后就這些事項(xiàng)制定法律奠定基礎(chǔ)。將來(lái)全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院在立法范圍上的界限進(jìn)一步明確后,有些事項(xiàng)也還是法律和行政法規(guī)都可以調(diào)整的,為使針對(duì)這些事項(xiàng)制定的法律較為成熟可靠,在制定法律前先制定行政法規(guī),也未嘗不是有益措施。而且國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)制定規(guī)范性法律文件,既可以代為全國(guó)人大及其常委會(huì)解決一些權(quán)宜問(wèn)題或特定問(wèn)題,也可以為此后授權(quán)者就解決這些問(wèn)題制定法律而積累經(jīng)驗(yàn)、準(zhǔn)備條件。其三,國(guó)務(wù)院立法具有受制性更是十分明顯。國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),它的立法活動(dòng),要對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),受后者制約。國(guó)務(wù)院行政法規(guī)要根據(jù)憲法和法律制定,沒(méi)有后者就沒(méi)有前者。國(guó)務(wù)院有權(quán)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出法律案,但該法律案能否通過(guò),取決于接受法律案的機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)進(jìn)行的立法活動(dòng),由于權(quán)力來(lái)源于授權(quán)者,也自然受到授權(quán)者制約。國(guó)務(wù)院立法的一個(gè)重要目的是貫徹、實(shí)施憲法和法律,這也是它具有受制性的一個(gè)原因。
(五)地方立法
1.地方立法的含義
地方立法,指特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān),依法制定和變動(dòng)效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。
這里所說(shuō)的特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān),在中國(guó)現(xiàn)階段,指憲法和立法法確定的可以制定規(guī)范性法律文件的地方國(guó)家機(jī)關(guān),以及根據(jù)授權(quán)可以立法的地方國(guó)家機(jī)關(guān)。依法,指依照憲法、法律、法規(guī)和授權(quán)決定規(guī)定的立法權(quán)限、程序和其他要求。效力不超出本行政區(qū)域范圍,與“在本行政區(qū)域范圍”不盡相同。前者既可以指效力在本行政區(qū)域全部范圍都有效,又可以指在本行政區(qū)域范圍的部分區(qū)域有效;后者則可以被人誤解為任何法都在本行政區(qū)域全部范圍有效。由于事實(shí)上不是每個(gè)法都在本行政區(qū)域全部范圍都有效,因此前者比后者確當(dāng)。規(guī)范性法律文件,是地方立法的各種法的形式的總稱,在中國(guó)現(xiàn)階段包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例、單行條例、特別行政區(qū)的法律和其他規(guī)范性法律文件、被授權(quán)的主體制定的效力及于一定地方行政區(qū)域的規(guī)范性法律文件。
地方立法是相對(duì)于中央立法而言的立法,是構(gòu)成國(guó)家整個(gè)立法的一個(gè)重要方面。不少國(guó)家的地方立法本身也是個(gè)體系,由多類別、多層次的立法構(gòu)成。中國(guó)地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和特區(qū)地方立法所構(gòu)成。特區(qū)立法又包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特別行政區(qū)兩方面立法。在一般地方立法和民族自治地方立法內(nèi)部,又有層次的區(qū)別。
對(duì)中國(guó)地方立法的含義,至今仍然有一些較為普遍的誤解。一是對(duì)地方立法的主體作過(guò)狹或過(guò)廣的理解,把地方立法僅看作國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行的活動(dòng),或是把地方立法主體擴(kuò)大到所有的或過(guò)多的地方國(guó)家機(jī)關(guān)。二是對(duì)地方立法的法的形式作過(guò)狹或過(guò)廣的理解,把地方立法僅看作產(chǎn)生和變動(dòng)地方性法規(guī)的活動(dòng),或認(rèn)為所有地方國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件都是地方立法的法的形式。三是對(duì)地方立法的行政區(qū)域范圍、法的效力范圍作過(guò)狹或過(guò)廣的理解,或限定在省一級(jí),或擴(kuò)大到縣一級(jí)。為正確理解地方立法的含義,應(yīng)當(dāng)消除這些誤解。
2.地方立法的特征
第一,地方立法具有地方性。地方立法的主體只能是地方國(guó)家機(jī)關(guān)。中央國(guó)家機(jī)關(guān)不能是地方立法的主體,即使中央國(guó)家機(jī)關(guān)制定專門(mén)解決地方問(wèn)題的法律、法規(guī),如全國(guó)人大制定《香港特別行政區(qū)基本法》,這樣的立法活動(dòng)也不屬于地方立法的范疇。地方立法的任務(wù)是解決地方問(wèn)題,尤其是注重解決應(yīng)當(dāng)以立法解決而中央立法不能或不便解決的問(wèn)題。地方立法可以有或應(yīng)當(dāng)有鮮明的地方特色,其基本原則之一是要從本地實(shí)際出發(fā),保持地方特色。地方立法的效力范圍限于本地行政區(qū)域內(nèi)。
第二,地方立法更具復(fù)雜性。從總體上說(shuō),地方立法比中央立法更復(fù)雜。首先,地方立法有更多的關(guān)系需要處理。在中國(guó),制定地方性法規(guī),至少要處理六種關(guān)系:與憲法和法律的關(guān)系;與行政法規(guī)的關(guān)系;與部門(mén)規(guī)章的關(guān)系;與地方政府規(guī)章的關(guān)系;與上級(jí)或下級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的地方性法規(guī)的關(guān)系;民族自治地方制定地方性法規(guī)還要處理與自治條例、單行條例的關(guān)系。其次,地方立法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系更具體,在總體上規(guī)定的事項(xiàng)更多,許多不宜由中央立法解決的問(wèn)題便由地方立法解決,這也增加了它的復(fù)雜性。再次,各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展不平衡的情況,在使地方立法異彩紛呈的同時(shí),也使地方立法復(fù)雜化。當(dāng)然,地方立法更具復(fù)雜性,是從地方立法的總體情況來(lái)說(shuō)的,不是任何一種地方立法,都比中央立法更復(fù)雜。
第三,地方立法具有從屬與自主兩重性。一方面,地方立法與中央立法相比,處于相對(duì)次要的地位,一般要以中央法律、法規(guī)為依據(jù),或不能與其相抵觸。在立法功能方面,地方立法一般都負(fù)有貫徹實(shí)施中央法律、法規(guī)的責(zé)任。在中國(guó),地方立法還有補(bǔ)充中央法律、法規(guī)以及先行一步為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)的任務(wù)。一國(guó)法制統(tǒng)一原則還要求地方立法的法的體系、法的形式或淵源及其他有關(guān)方面,應(yīng)當(dāng)與中央立法保持一定的協(xié)調(diào)性。另一方面,地方立法作為一國(guó)立法體制的組成部分,也有相對(duì)獨(dú)立的地位,地方立法存在的主要原因之一,是要以地方立法的形式調(diào)整地方社會(huì)關(guān)系、解決地方問(wèn)題,它可以在不與中央法律、法規(guī)相抵觸的前提下,獨(dú)立自主地立法,積極地解決應(yīng)當(dāng)由自己解決的問(wèn)題。地方也可以根據(jù)本地情況,在堅(jiān)持或顧及法制統(tǒng)一的前提下,在法的體系、法的形式或淵源及其他方面,自主地形成自己的風(fēng)格。在有的國(guó)家,地方立法的從屬性是更主要的屬性;在另一些國(guó)家,自主性是更主要的屬性;還有些國(guó)家,這兩重屬性平分秋色。在中國(guó)現(xiàn)階段,地方立法對(duì)中央立法的從屬性,下級(jí)地方立法對(duì)上級(jí)地方立法的從屬性,是更主要的屬性。認(rèn)清地方立法具有從屬與自主兩重性,就要防止兩種片面性:一是只看到地方立法從屬于中央立法的一面,把地方立法當(dāng)作單純是為執(zhí)行、補(bǔ)充中央立法和為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)存在的,在地方立法問(wèn)題上視野狹窄,認(rèn)識(shí)保守,缺乏應(yīng)有的主動(dòng)性、積極性。一是過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方的特殊性,把地方立法看成是可以脫離國(guó)家法制大局的一種純粹的地方性活動(dòng),陷入偏狹的地方主義泥坑。
第四,城市立法在地方立法中逐漸占據(jù)重要位置。城市尤其是重要城市在現(xiàn)代生活中的重要地位決定了它們應(yīng)當(dāng)行使地方立法權(quán)。城市的發(fā)展?fàn)顩r是社會(huì)文明發(fā)展?fàn)顩r的標(biāo)志。在現(xiàn)代社會(huì),城市承擔(dān)著比一般地方繁重和復(fù)雜得多的組織、管理經(jīng)濟(jì)文化和其他方面事項(xiàng)的職責(zé),日益成為整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、法制、科學(xué)、文化、教育和居住的中心。城鄉(xiāng)融合的過(guò)程,城鄉(xiāng)差別消滅的過(guò)程,主要是更多鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)城市化的過(guò)程。美國(guó)約有三分之二的人口、英國(guó)約有五分之四的人口生活在城市。這些情況,再加上城市自身的人口密度大、社會(huì)分工細(xì)、生活節(jié)奏快、矛盾和復(fù)雜問(wèn)題多的特征,決定了應(yīng)當(dāng)注意給予城市特別是重要城市地方立法權(quán)。西方國(guó)家的市議會(huì)一般都有地方立法權(quán)。中國(guó)雖然自古以農(nóng)立國(guó),但今天城市的發(fā)展速度也頗為可觀,居住在城市(包括市轄縣)的人口已近4億,工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國(guó)總額的85%以上。城市的地位和作用在中國(guó)社會(huì)生活中日益突出,尤其是這些年來(lái),城市經(jīng)濟(jì)體制改革狀況如何,漸成整個(gè)改革成敗的關(guān)鍵。因而城市地方立法也十分必要和重要。
在中國(guó),立法是指由特定主體,依據(jù)一定職權(quán)和程序,運(yùn)用一定技術(shù),制定、認(rèn)可和變動(dòng)法這種特定社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)。
中國(guó)現(xiàn)行立法體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的,多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。
中國(guó)立法包括全國(guó)人大及其常委會(huì)立法、國(guó)務(wù)院及其部門(mén)立法、一般地方立法、民族自治地方立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特別行政區(qū)立法。
(一)立法制度
立法制度是立法活動(dòng)、立法過(guò)程所須遵循的各種實(shí)體性準(zhǔn)則的總稱,是國(guó)家法制的重要組成部分。
立法制度是國(guó)家法制整體中前提性、基礎(chǔ)性的組成部分。沒(méi)有好的立法制度,便難有好的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件,因而再好的執(zhí)法、司法制度也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用,實(shí)現(xiàn)法治或建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家便沒(méi)有起碼的條件。
立法制度的狀況是國(guó)家法制狀況的更直接、更明顯的標(biāo)志。從結(jié)構(gòu)的角度看,有沒(méi)有健全的立法制度,直接反映出一國(guó)法制健全與否。從民主的角度看,立法權(quán)是否屬于人民,立法機(jī)關(guān)是否由民意產(chǎn)生,立法程序或立法過(guò)程是否民主、是否有透明度,都直接和明顯地反映出一國(guó)法制的民主化程度。從特色的角度看,立法機(jī)關(guān)所立之法在國(guó)家法的淵源體系中居于何種地位,其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法的淵源的作用程度,是當(dāng)今民法法系與普通法法系各具特色的一個(gè)重要分野。
立法制度有成文和不成文兩種形式。成文立法制度是以法的形式確定的立法活動(dòng)、立法過(guò)程所須遵循的各種準(zhǔn)則。不成文立法制度是立法活動(dòng)、立法過(guò)程實(shí)際上所須遵循但并沒(méi)有以法的形式確定的各種準(zhǔn)則。一國(guó)立法制度成文化的程度與該國(guó)整個(gè)法制和法治的發(fā)達(dá)程度一般成正比?,F(xiàn)代立法制度主要是成文制度,許多國(guó)家不僅在憲法和憲法性法律中對(duì)立法制度作出規(guī)定,還有關(guān)于立法制度的專門(mén)立法?,F(xiàn)時(shí)中國(guó)立法制度處于走向完善的發(fā)展過(guò)程中,憲法對(duì)立法制度的有關(guān)方面作出了原則規(guī)定,新近通過(guò)實(shí)施的《立法法》對(duì)中國(guó)現(xiàn)行立法制度的有關(guān)方面作出了較為具體的規(guī)定。
現(xiàn)代立法制度主要由下列制度所構(gòu)成。其一,關(guān)于立法體制的制度。其二,關(guān)于立法主體的制度。其三,關(guān)于立法權(quán)的制度。其四,關(guān)于立法運(yùn)作的制度。其五,關(guān)于立法監(jiān)督的制度。其六,立法與有關(guān)方面關(guān)系的制度。
在這種種立法制度中,立法體制,尤其是立法權(quán)限劃分體制,是更具大局性的制度。
(二)全國(guó)人大立法
全國(guó)人民代表大會(huì)立法,是中國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),依法制定和變動(dòng)效力可以及于中國(guó)全部主權(quán)范圍的規(guī)范性法文件活動(dòng)的總稱。
全國(guó)人大立法是中國(guó)的國(guó)家立法,是中國(guó)的中央立法的首要組成部分。它在中國(guó)立法體制中,以具有最高性、根本性、完整性和獨(dú)立性為其顯著特征。
第一,全國(guó)人大立法具有最高性。其一,全國(guó)人大是國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。同西方不同,中國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)是一個(gè)塔形體系。人大在這個(gè)體系中居于最高層,是這個(gè)體系的中心,政府和司法機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生并對(duì)人大負(fù)責(zé)。人大與政府和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系,不同于西方國(guó)家議會(huì)與政府和司法機(jī)構(gòu)的既相互獨(dú)立、又相互制衡的關(guān)系,它們不是處于大體平行的地位。其二,全國(guó)人大行使最高立法權(quán),包括立憲權(quán)、法律制定和變動(dòng)權(quán)、立法監(jiān)督權(quán)等。這些立法權(quán)是立法權(quán)體系中最重要的權(quán)力,是國(guó)家立法權(quán)的首要組成部分。其三,全國(guó)人大產(chǎn)生的憲法和法律,在中國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)具有一體遵循的效力,在整個(gè)法的體系和法的淵源中居于最高地位,也最為重要。
第二,全國(guó)人大立法具有根本性。其一,全國(guó)人大立法,在內(nèi)容上調(diào)整的是整個(gè)國(guó)家、社會(huì)和公民生活中帶根本性、全局性的關(guān)系,解決的是特別重要的問(wèn)題;在形式上是產(chǎn)生國(guó)家根本法憲法、基本法律和其他重要法律。其二,全國(guó)人大立法是立法體制的核心,其他立法一般要以它為依據(jù)或不能與它相抵觸。除全國(guó)人大常委會(huì)的國(guó)家立法權(quán)外,其他立法權(quán)或是為貫徹由它產(chǎn)生的憲法、法律和其他規(guī)范性法文件所行使,或是為補(bǔ)充它的不足以解決它所不能解決的問(wèn)題而行使。
第三,全國(guó)人大立法最具完整性。其一,全國(guó)人大對(duì)它所立的法,既有完整的制定權(quán)和修改、補(bǔ)充、廢止權(quán),也有提案、審議、表決和決定公布權(quán)。其二,全國(guó)人大既有權(quán)立法,也有權(quán)監(jiān)督整個(gè)國(guó)家的立法活動(dòng)是否合憲、違憲。其三,全國(guó)人大既有權(quán)自己立法,也有權(quán)授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)立法。其四,全國(guó)人大立法,內(nèi)容廣泛完整,無(wú)論憲法、行政法、刑法、民法,還是經(jīng)濟(jì)法、教科文衛(wèi)法、勞動(dòng)法和社會(huì)福利法、軍事法,以及其他可能出現(xiàn)的部門(mén)法,全國(guó)人大都可以立法;法的體系中的各個(gè)部門(mén)法,都需要由全國(guó)人大制定一個(gè)、數(shù)個(gè)以至若干個(gè)基本法律作為基礎(chǔ)、骨干。其他立法則不具有或不完全具有這種高度的完整性。
第四,全國(guó)人大立法最具獨(dú)立性。其一,由于全國(guó)人大的立法權(quán)居于最高地位,它所立的法不存在不得與其他法相抵觸的問(wèn)題,不存在被其他國(guó)家機(jī)關(guān)撤銷的問(wèn)題,也不需要報(bào)其他國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或備案。全國(guó)人大常委會(huì)雖然可以補(bǔ)充和修改全國(guó)人大制定的法律,但行使這一職權(quán),在時(shí)間、外延和內(nèi)涵三個(gè)方面都受到限制,并且補(bǔ)充和修改是通過(guò)作出修改決定進(jìn)行的,而憲法規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。國(guó)家主席可以公布全國(guó)人大制定的法律,但憲法規(guī)定這種公布要根據(jù)全國(guó)人大的決定來(lái)進(jìn)行。國(guó)家主席無(wú)權(quán)獨(dú)立決定是否公布法律,如果國(guó)家主席違背全國(guó)人大的決定而不公布全國(guó)人大制定的法律,便違反了憲法,要負(fù)違憲責(zé)任,全國(guó)人大亦有權(quán)對(duì)其予以罷免。有的地方特別是民族自治地方對(duì)全國(guó)人大的法律可以變通執(zhí)行,但變通都附有限制條件。特別行政區(qū)的法律可以與全國(guó)人大的法律不一致,但這種不一致所以合法,是因?yàn)槿珖?guó)人大制定的憲法允許這種情況存在,并且這種不一致的存在也附有限制條件。其二,由于全國(guó)人大的國(guó)家立法權(quán)最具完整性,它的行使可以由全國(guó)人大獨(dú)立進(jìn)行。全國(guó)人大常委會(huì)和其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)可以在某些方面參與全國(guó)人大的立法活動(dòng),如每年一度的全國(guó)人大會(huì)議要由全國(guó)人大常委會(huì)召集,國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院可以向全國(guó)人大提出法律案,但全國(guó)人大的每項(xiàng)立法權(quán)的行使都須通過(guò)全國(guó)人大會(huì)議的審議、表決這種關(guān)鍵性程序。
全國(guó)人大立法在中國(guó)立法體制中,所以具有最高性、根本性、完整性和獨(dú)立性,有其深刻的根源。中國(guó)是實(shí)行國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的國(guó)度,人民行使國(guó)家權(quán)力的最高機(jī)關(guān)是全國(guó)人大,因此,全國(guó)人大的國(guó)家立法理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是最高立法。同時(shí),一國(guó)的立法權(quán)是個(gè)綜合性權(quán)力體系,這個(gè)體系由不同層次、不同類別的立法權(quán)所構(gòu)成,它們無(wú)疑有地位高低的區(qū)分、完整性程度和獨(dú)立性程度的區(qū)別,在中國(guó)這個(gè)憲法上規(guī)定一切權(quán)力屬于人民的國(guó)家,全國(guó)人大的立法權(quán)在整個(gè)立法權(quán)體系中居于最高地位,最具完整性和獨(dú)立性,亦是題中應(yīng)有之義。
(三)全國(guó)人大常委會(huì)立法
全國(guó)人大常委會(huì)立法,是中國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān),依法制定和變動(dòng)效力可以及于全國(guó)的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。
全國(guó)人大常委會(huì)立法與全國(guó)人大立法共同構(gòu)成中國(guó)國(guó)家立法的整體,是中國(guó)中央立法的非常重要的方面。它在中國(guó)立法體制中,以地位高、范圍廣、任務(wù)重、經(jīng)?;途哂邢喈?dāng)完整性、獨(dú)立性為其主要特征。
第一,全國(guó)人大常委會(huì)的立法地位僅次于全國(guó)人大立法。其一,全國(guó)人大常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān),也行使國(guó)家立法權(quán),制定和變動(dòng)除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律,它的立法地位自然高于除全國(guó)人大以外的其他所有立法主體的立法。它的立法權(quán)在中國(guó)立法權(quán)限劃分體制中高于除全國(guó)人大立法權(quán)以外的其他任何立法主體的立法權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)的法律效力可以及于全國(guó),中國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的任何社會(huì)組織和個(gè)人都要遵守。除全國(guó)人大外,其他立法主體未經(jīng)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán),其所立之法都要以全國(guó)人大常委會(huì)的法律為立法依據(jù),或不得與其相抵觸,否則無(wú)效。
第二,全國(guó)人大常委會(huì)立法范圍最廣、任務(wù)繁重、并處于經(jīng)常化狀態(tài)。其一,全國(guó)人大常委會(huì)除了可以制定和變動(dòng)法律以外,還有權(quán)解釋?xiě)椃?,有?quán)在全國(guó)人大閉會(huì)期間對(duì)全國(guó)人大制定的法律作部分補(bǔ)充和修改,有權(quán)解釋全國(guó)人大制定的和自己制定的法律,還有權(quán)撤銷行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省級(jí)自治條例、單行條例。這樣廣泛的立法權(quán),在中國(guó)立法體制中是僅有的。其二,全國(guó)人大常委會(huì)立法調(diào)整國(guó)家、社會(huì)和公民生活中各有關(guān)方面的基本事項(xiàng)、重要事項(xiàng),其調(diào)整對(duì)象比全國(guó)人大立法的調(diào)整對(duì)象相對(duì)具體、廣泛。其三,全國(guó)人大常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān),比全國(guó)人大更多地行使國(guó)家立法權(quán)。其四,由于這些原因,全國(guó)人大常委會(huì)的立法任務(wù)比全國(guó)人大的立法任務(wù)繁重得多。全國(guó)人大常委會(huì)一般每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議,每次會(huì)議都可以有立法議程,從而使國(guó)家立法處于經(jīng)?;臓顟B(tài)。
第三,全國(guó)人大常委會(huì)立法具有相當(dāng)完整性、獨(dú)立性。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其所立法律既有制定、修改、補(bǔ)充和廢止權(quán),也有提案、審議、表決和決定公布權(quán);既有權(quán)自己立法,也有權(quán)監(jiān)督其他有關(guān)立法主體立法,還有權(quán)授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)立法;它的立法不需要向有關(guān)立法主體備案或經(jīng)有關(guān)立法主體批準(zhǔn)。這些是全國(guó)人大常委會(huì)立法具有完整性、獨(dú)立性的具體表現(xiàn)。另一方面,全國(guó)人大常委會(huì)立法也受到一定的限制:它無(wú)權(quán)制定和變動(dòng)憲法,無(wú)權(quán)制定基本法律,它行使補(bǔ)充和修改全國(guó)人大法律的權(quán)力要以不同被修改法律的基本相抵觸為前提,全國(guó)人大有權(quán)對(duì)它的不適當(dāng)?shù)臎Q定和法律予以撤銷。既有完整性、獨(dú)立性,又受到一定的限制,就使全國(guó)人大常委會(huì)立法呈現(xiàn)出具有相當(dāng)完整性、獨(dú)立性的特征。
(四)國(guó)務(wù)院立法
國(guó)務(wù)院立法,是中國(guó)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)即中央政府,依法制定和變動(dòng)行政法規(guī)并參與國(guó)家立法活動(dòng)以及從事其他立法活動(dòng)的總稱。
國(guó)務(wù)院立法主要有以下特征:
第一,國(guó)務(wù)院立法兼具從屬性和主導(dǎo)性。國(guó)務(wù)院不是許多西方國(guó)家那種與議會(huì)平行的中央政府,而是作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)存在于國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中的中央政府。這決定了國(guó)務(wù)院立法對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法具有從屬性。國(guó)務(wù)院立法要以貫徹全國(guó)人大及其常委會(huì)的憲法、法律和其他規(guī)范性法律文件為基本任務(wù)或職能,國(guó)務(wù)院立法要以憲法和法律為依據(jù)而不得同它們相抵觸。另一方面,國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān),擔(dān)負(fù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理中國(guó)行政工作的責(zé)任,因而對(duì)全國(guó)的行政工作具有主導(dǎo)性。與此相適應(yīng),國(guó)務(wù)院立法對(duì)地方立法,特別是對(duì)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法活動(dòng),具有主導(dǎo)性。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不能與國(guó)務(wù)院行政法規(guī)相悖。
第二,國(guó)務(wù)院立法范圍尤廣、任務(wù)尤重。作為12億多人口的泱泱大國(guó)的最高國(guó)家行政機(jī)關(guān),它的行政管理范圍極廣。相應(yīng)地,國(guó)務(wù)院立法調(diào)整的范圍,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出全國(guó)人大及其常委會(huì)立法和地方立法調(diào)整的范圍,其立法任務(wù)非常繁重。同時(shí),國(guó)務(wù)院立法負(fù)有使憲法和法律得以貫徹實(shí)施的使命,負(fù)有向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出法律案的使命,負(fù)有隨時(shí)接受全國(guó)人大及其常委會(huì)授予的立法職權(quán)以完成特定立法任務(wù)的使命,還負(fù)有為地方立法提供立法依據(jù)的使命,所有這些,使得國(guó)務(wù)院立法在中國(guó)立法體制中任務(wù)最為繁重。
第三,國(guó)務(wù)院立法具有多樣性、先行性和受制性。其一,國(guó)務(wù)院制定和變動(dòng)行政法規(guī),參與國(guó)家立法亦即向國(guó)家立法機(jī)關(guān)提出法律案,完成國(guó)家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)立法任務(wù),監(jiān)督行政規(guī)章的適當(dāng)與否。這是中國(guó)立法體制中最具多樣化色彩的一種立法。其二,國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī),在一定程度上是為未來(lái)制定相關(guān)法律積累經(jīng)驗(yàn)、準(zhǔn)備條件。在走向法治的過(guò)程中,有些事項(xiàng)究竟應(yīng)當(dāng)由行政法規(guī)調(diào)整還是應(yīng)當(dāng)由法律調(diào)整,往往既難分清也不是非分清不可,在這些事項(xiàng)方面行政法規(guī)往往成為法律的先導(dǎo)或前身,通過(guò)行政法規(guī)的先行問(wèn)世而為以后就這些事項(xiàng)制定法律奠定基礎(chǔ)。將來(lái)全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院在立法范圍上的界限進(jìn)一步明確后,有些事項(xiàng)也還是法律和行政法規(guī)都可以調(diào)整的,為使針對(duì)這些事項(xiàng)制定的法律較為成熟可靠,在制定法律前先制定行政法規(guī),也未嘗不是有益措施。而且國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)制定規(guī)范性法律文件,既可以代為全國(guó)人大及其常委會(huì)解決一些權(quán)宜問(wèn)題或特定問(wèn)題,也可以為此后授權(quán)者就解決這些問(wèn)題制定法律而積累經(jīng)驗(yàn)、準(zhǔn)備條件。其三,國(guó)務(wù)院立法具有受制性更是十分明顯。國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),它的立法活動(dòng),要對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),受后者制約。國(guó)務(wù)院行政法規(guī)要根據(jù)憲法和法律制定,沒(méi)有后者就沒(méi)有前者。國(guó)務(wù)院有權(quán)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出法律案,但該法律案能否通過(guò),取決于接受法律案的機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)進(jìn)行的立法活動(dòng),由于權(quán)力來(lái)源于授權(quán)者,也自然受到授權(quán)者制約。國(guó)務(wù)院立法的一個(gè)重要目的是貫徹、實(shí)施憲法和法律,這也是它具有受制性的一個(gè)原因。
(五)地方立法
1.地方立法的含義
地方立法,指特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān),依法制定和變動(dòng)效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動(dòng)的總稱。
這里所說(shuō)的特定的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān),在中國(guó)現(xiàn)階段,指憲法和立法法確定的可以制定規(guī)范性法律文件的地方國(guó)家機(jī)關(guān),以及根據(jù)授權(quán)可以立法的地方國(guó)家機(jī)關(guān)。依法,指依照憲法、法律、法規(guī)和授權(quán)決定規(guī)定的立法權(quán)限、程序和其他要求。效力不超出本行政區(qū)域范圍,與“在本行政區(qū)域范圍”不盡相同。前者既可以指效力在本行政區(qū)域全部范圍都有效,又可以指在本行政區(qū)域范圍的部分區(qū)域有效;后者則可以被人誤解為任何法都在本行政區(qū)域全部范圍有效。由于事實(shí)上不是每個(gè)法都在本行政區(qū)域全部范圍都有效,因此前者比后者確當(dāng)。規(guī)范性法律文件,是地方立法的各種法的形式的總稱,在中國(guó)現(xiàn)階段包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例、單行條例、特別行政區(qū)的法律和其他規(guī)范性法律文件、被授權(quán)的主體制定的效力及于一定地方行政區(qū)域的規(guī)范性法律文件。
地方立法是相對(duì)于中央立法而言的立法,是構(gòu)成國(guó)家整個(gè)立法的一個(gè)重要方面。不少國(guó)家的地方立法本身也是個(gè)體系,由多類別、多層次的立法構(gòu)成。中國(guó)地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和特區(qū)地方立法所構(gòu)成。特區(qū)立法又包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特別行政區(qū)兩方面立法。在一般地方立法和民族自治地方立法內(nèi)部,又有層次的區(qū)別。
對(duì)中國(guó)地方立法的含義,至今仍然有一些較為普遍的誤解。一是對(duì)地方立法的主體作過(guò)狹或過(guò)廣的理解,把地方立法僅看作國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行的活動(dòng),或是把地方立法主體擴(kuò)大到所有的或過(guò)多的地方國(guó)家機(jī)關(guān)。二是對(duì)地方立法的法的形式作過(guò)狹或過(guò)廣的理解,把地方立法僅看作產(chǎn)生和變動(dòng)地方性法規(guī)的活動(dòng),或認(rèn)為所有地方國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件都是地方立法的法的形式。三是對(duì)地方立法的行政區(qū)域范圍、法的效力范圍作過(guò)狹或過(guò)廣的理解,或限定在省一級(jí),或擴(kuò)大到縣一級(jí)。為正確理解地方立法的含義,應(yīng)當(dāng)消除這些誤解。
2.地方立法的特征
第一,地方立法具有地方性。地方立法的主體只能是地方國(guó)家機(jī)關(guān)。中央國(guó)家機(jī)關(guān)不能是地方立法的主體,即使中央國(guó)家機(jī)關(guān)制定專門(mén)解決地方問(wèn)題的法律、法規(guī),如全國(guó)人大制定《香港特別行政區(qū)基本法》,這樣的立法活動(dòng)也不屬于地方立法的范疇。地方立法的任務(wù)是解決地方問(wèn)題,尤其是注重解決應(yīng)當(dāng)以立法解決而中央立法不能或不便解決的問(wèn)題。地方立法可以有或應(yīng)當(dāng)有鮮明的地方特色,其基本原則之一是要從本地實(shí)際出發(fā),保持地方特色。地方立法的效力范圍限于本地行政區(qū)域內(nèi)。
第二,地方立法更具復(fù)雜性。從總體上說(shuō),地方立法比中央立法更復(fù)雜。首先,地方立法有更多的關(guān)系需要處理。在中國(guó),制定地方性法規(guī),至少要處理六種關(guān)系:與憲法和法律的關(guān)系;與行政法規(guī)的關(guān)系;與部門(mén)規(guī)章的關(guān)系;與地方政府規(guī)章的關(guān)系;與上級(jí)或下級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的地方性法規(guī)的關(guān)系;民族自治地方制定地方性法規(guī)還要處理與自治條例、單行條例的關(guān)系。其次,地方立法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系更具體,在總體上規(guī)定的事項(xiàng)更多,許多不宜由中央立法解決的問(wèn)題便由地方立法解決,這也增加了它的復(fù)雜性。再次,各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展不平衡的情況,在使地方立法異彩紛呈的同時(shí),也使地方立法復(fù)雜化。當(dāng)然,地方立法更具復(fù)雜性,是從地方立法的總體情況來(lái)說(shuō)的,不是任何一種地方立法,都比中央立法更復(fù)雜。
第三,地方立法具有從屬與自主兩重性。一方面,地方立法與中央立法相比,處于相對(duì)次要的地位,一般要以中央法律、法規(guī)為依據(jù),或不能與其相抵觸。在立法功能方面,地方立法一般都負(fù)有貫徹實(shí)施中央法律、法規(guī)的責(zé)任。在中國(guó),地方立法還有補(bǔ)充中央法律、法規(guī)以及先行一步為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)的任務(wù)。一國(guó)法制統(tǒng)一原則還要求地方立法的法的體系、法的形式或淵源及其他有關(guān)方面,應(yīng)當(dāng)與中央立法保持一定的協(xié)調(diào)性。另一方面,地方立法作為一國(guó)立法體制的組成部分,也有相對(duì)獨(dú)立的地位,地方立法存在的主要原因之一,是要以地方立法的形式調(diào)整地方社會(huì)關(guān)系、解決地方問(wèn)題,它可以在不與中央法律、法規(guī)相抵觸的前提下,獨(dú)立自主地立法,積極地解決應(yīng)當(dāng)由自己解決的問(wèn)題。地方也可以根據(jù)本地情況,在堅(jiān)持或顧及法制統(tǒng)一的前提下,在法的體系、法的形式或淵源及其他方面,自主地形成自己的風(fēng)格。在有的國(guó)家,地方立法的從屬性是更主要的屬性;在另一些國(guó)家,自主性是更主要的屬性;還有些國(guó)家,這兩重屬性平分秋色。在中國(guó)現(xiàn)階段,地方立法對(duì)中央立法的從屬性,下級(jí)地方立法對(duì)上級(jí)地方立法的從屬性,是更主要的屬性。認(rèn)清地方立法具有從屬與自主兩重性,就要防止兩種片面性:一是只看到地方立法從屬于中央立法的一面,把地方立法當(dāng)作單純是為執(zhí)行、補(bǔ)充中央立法和為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)存在的,在地方立法問(wèn)題上視野狹窄,認(rèn)識(shí)保守,缺乏應(yīng)有的主動(dòng)性、積極性。一是過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方的特殊性,把地方立法看成是可以脫離國(guó)家法制大局的一種純粹的地方性活動(dòng),陷入偏狹的地方主義泥坑。
第四,城市立法在地方立法中逐漸占據(jù)重要位置。城市尤其是重要城市在現(xiàn)代生活中的重要地位決定了它們應(yīng)當(dāng)行使地方立法權(quán)。城市的發(fā)展?fàn)顩r是社會(huì)文明發(fā)展?fàn)顩r的標(biāo)志。在現(xiàn)代社會(huì),城市承擔(dān)著比一般地方繁重和復(fù)雜得多的組織、管理經(jīng)濟(jì)文化和其他方面事項(xiàng)的職責(zé),日益成為整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、法制、科學(xué)、文化、教育和居住的中心。城鄉(xiāng)融合的過(guò)程,城鄉(xiāng)差別消滅的過(guò)程,主要是更多鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)城市化的過(guò)程。美國(guó)約有三分之二的人口、英國(guó)約有五分之四的人口生活在城市。這些情況,再加上城市自身的人口密度大、社會(huì)分工細(xì)、生活節(jié)奏快、矛盾和復(fù)雜問(wèn)題多的特征,決定了應(yīng)當(dāng)注意給予城市特別是重要城市地方立法權(quán)。西方國(guó)家的市議會(huì)一般都有地方立法權(quán)。中國(guó)雖然自古以農(nóng)立國(guó),但今天城市的發(fā)展速度也頗為可觀,居住在城市(包括市轄縣)的人口已近4億,工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國(guó)總額的85%以上。城市的地位和作用在中國(guó)社會(huì)生活中日益突出,尤其是這些年來(lái),城市經(jīng)濟(jì)體制改革狀況如何,漸成整個(gè)改革成敗的關(guān)鍵。因而城市地方立法也十分必要和重要。
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