一種新的監(jiān)管方式——泰安市區(qū)域監(jiān)管方式調(diào)查

在新的形勢下，如何進一步全面履行好職責，做到從源頭抓質(zhì)量、確保食品安全和特種設備安全，從總體上提高質(zhì)監(jiān)工作推動經(jīng)濟發(fā)展的有效性，是我們?nèi)到y(tǒng)面臨的一個重大課題。山東省泰安市在不斷探索中，創(chuàng)新出了一種新的方式——在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置分局的區(qū)域監(jiān)管方式。兩年來，泰安方式在實踐中取得了顯著成效，得到了各方面的肯定。

一、為什么要改革原有方式

在原有方式下，泰安市的同志在工作中總是感到雖然花了很大力氣，但心里仍然不踏實。企業(yè)的情況是不是全部掌握了說不準，工作是不是全部到位了很難說，特別是保證食品安全、特種設備安全的責任越來越大，這種狀況一度使他們寢食不安。問題在哪里？經(jīng)過分析后，他們認為，主要是職能和工作對象發(fā)生了變化，而我們的管理方式卻沒有發(fā)生相應的變化。國務院對質(zhì)量、工商、衛(wèi)生等部門的職能重新劃分后，質(zhì)監(jiān)部門側(cè)重于生產(chǎn)領域。過去，生產(chǎn)企業(yè)大多集中在城市，隨著改革和多種所有制經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)在生產(chǎn)企業(yè)遍布城市鄉(xiāng)村，而且數(shù)量增多，新設、重組、注銷等變動增多。在這種情況下，要做到國家局提出的“兩抓兩提高”，確保食品生產(chǎn)和特種設備安全，推動經(jīng)濟發(fā)展，必須從實際出發(fā)，做到重心下移、關口前移，到源頭抓源頭才行。正是基于這種認識，泰安市對原有方式進行了大膽改革。

二、泰安方式的主要做法

泰安市質(zhì)監(jiān)局按照“重心下移、關口前移、監(jiān)督服務、促進發(fā)展”的指導思想，主要采取了以下做法：

（一）工作重心下移、監(jiān)督關口前移

以縣市區(qū)為單位，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況、企業(yè)分布情況和交通情況等劃分監(jiān)管區(qū)，每個監(jiān)管區(qū)設一個監(jiān)管分局，作為縣市區(qū)局的派出機構，就近監(jiān)管3－5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處。分局管理轄區(qū)內(nèi)的所有企業(yè)，主要任務是把住產(chǎn)品質(zhì)量、食品和特種設備安全三個關口，為企業(yè)服務、為政府服務、為群眾服務，市局、縣市區(qū)局不再直接管理企業(yè)。

（二）按照“小機關、大監(jiān)管、人員精干、工作高效”的原則設置縣市區(qū)內(nèi)設機構和配備人員

“小機關”就是走精簡機關的路子，把縣市區(qū)局內(nèi)設機構由原來的7、8個科統(tǒng)一歸并為兩科一室（綜合業(yè)務科、特種設備安全監(jiān)察科、辦公室）。“大監(jiān)管”就是把縣市局的力量主要放到監(jiān)管區(qū)，對縣市區(qū)局機關、稽查隊、技術機構人員統(tǒng)籌安排。機關只保留十幾名同志，稽查隊保留7、8名同志，每個監(jiān)管區(qū)根據(jù)任務輕重配備4到8名同志。監(jiān)管區(qū)內(nèi)部不再分設機構，工作人員各有所長，相互之間既有分工，又密切協(xié)作，優(yōu)質(zhì)高效地開展工作。

（三）按照“塊塊為主、條塊結合”的原則劃分工作職能

監(jiān)管分局履行質(zhì)量、計量、標準化、特種設備“四位一體”綜合管理、行政執(zhí)法、技術服務的工作職能，既對轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)進行綜合管理，宣傳有關知識法規(guī)，又負責查處違法行為，開展技術服務，幫助企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量和管理水平。市縣兩級局的業(yè)務部門進行縱向督導，技術機構聯(lián)動配合，形成“塊塊為主、條塊結合”的管理格局。

（四）做好兩項工作，突出兩個重點，建立兩個網(wǎng)絡，實行兩個分離

1.做好“兩項工作”。一是為轄區(qū)內(nèi)企業(yè)全部建立質(zhì)量檔案，并根據(jù)企業(yè)資質(zhì)、生產(chǎn)條件、質(zhì)量保證能力等情況，將企業(yè)分為A、B、C、D四級，作為監(jiān)管力度大小的依據(jù)；二是根據(jù)企業(yè)分類情況，對企業(yè)資質(zhì)、質(zhì)量、標準、計量、特種設備、標識標注、違法行為等情況開展巡查。巡查是區(qū)域監(jiān)管的主要工作方式，包括定期巡查和日常巡查。每次巡查，監(jiān)管人員都要認真填寫巡查記錄。對巡查中發(fā)現(xiàn)的問題要一查到底，直到企業(yè)整改為止。

2.突出“兩個重點”。將食品和特種設備作為區(qū)域監(jiān)管的重點，單獨建檔，專人負責，嚴抓細管，實行近距離、高頻次監(jiān)管。

3.建立“兩個網(wǎng)絡”。一是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)、村莊、企業(yè)中聘請人員，建立監(jiān)管員、協(xié)管員、聯(lián)絡員網(wǎng)絡，這是明網(wǎng)。二是從重點村莊、重點企業(yè)和區(qū)域性食品加工企業(yè)周圍，聘請人員暗中監(jiān)督企業(yè)行為，建立信息舉報員網(wǎng)，這是暗網(wǎng)。目前，25個監(jiān)管區(qū)內(nèi)，共有監(jiān)管員122名、協(xié)管員365名、聯(lián)絡員3031名、信息員193名。

4.實行“兩個分離”。一是產(chǎn)品質(zhì)量抽檢分離。規(guī)定監(jiān)管分局根據(jù)定檢計劃負責到企業(yè)抽樣，技術機構不再抽樣，只負責檢驗檢測。送檢遵循“就近”和“能力”原則，縣級機構能檢的送縣檢，不能檢的必須送市檢，以確保該檢的項目都能檢到。二是案件辦理查處分離。規(guī)定監(jiān)管分局受理案件，進行調(diào)查取證后，將案件移交縣市區(qū)局稽查隊，由稽查隊負責處理。

（五）實施六條保障措施

1.明確權力責任。制定了《區(qū)域監(jiān)管內(nèi)部職能界定及分工協(xié)作規(guī)定》、《區(qū)域監(jiān)管協(xié)管員聘用考核辦法》、《區(qū)域監(jiān)管工作績效考評辦法》、《區(qū)域監(jiān)管工作責任追究辦法》等制度，明確了區(qū)域監(jiān)管的權力責任、績效考核及責任追究。

2.規(guī)范監(jiān)管工作。針對區(qū)域監(jiān)管分局的技術咨詢、建立檔案、企業(yè)分類、巡查等工作，制定了《技術咨詢服務工作管理規(guī)定》、《企業(yè)質(zhì)量檔案管理標準》、《區(qū)域監(jiān)管工作中企業(yè)等級劃分及評價標準》、《區(qū)域監(jiān)管巡查工作通則》、《區(qū)域監(jiān)管巡查工作細則——食品質(zhì)量安全分則、特種設備安全分則》等系列工作規(guī)定，統(tǒng)一程序，規(guī)范工作。

3.加強培訓，提高人員素質(zhì)。區(qū)域監(jiān)管工作中監(jiān)管人員必須具備“質(zhì)量、標準、計量、特種設備”的綜合監(jiān)管和服務能力。針對這一要求，實施了“先培訓、后上崗”制度，編寫了培訓教材，進行了專業(yè)培訓，出臺了鼓勵措施。

4.理順內(nèi)外關系。主要是采取監(jiān)管分局與技術機構、稽查隊之間在收費方面分成的辦法，形成合理的利益機制；監(jiān)管分局向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府匯報工作制度，定期報送質(zhì)量、食品、特種設備方面情況的書面報告；發(fā)揮質(zhì)監(jiān)部門的人才和技術優(yōu)勢，幫助企業(yè)建立質(zhì)量管理、標準化、計量體系，辦理資質(zhì)許可等，解決企業(yè)實際問題。

5.加強行風建設。督促監(jiān)管分局加強行風廉政建設，在執(zhí)行有關政策紀律規(guī)定的同時，還嚴格執(zhí)行了“兩條高壓線”（工作日中午不準飲酒、一律不準在企業(yè)就餐）。對執(zhí)行情況，實行不定期的明查暗訪。同時，在監(jiān)管機構之間、監(jiān)管機構與機關科室之間實行輪崗制，原則上滿一定年限即交流。

6.借助信息手段。山東省局在泰安試點應用智能化區(qū)域監(jiān)管信息系統(tǒng)，推進電子監(jiān)管工作。每個分局配備了一臺電腦，到企業(yè)去巡查的人員配備了PDA，在企業(yè)和生產(chǎn)的重點巡查點安裝了識讀卡，其作用一是及時錄入企業(yè)的有關情況，二是提供專家支持系統(tǒng)，三是了解巡查人員到位情況，加強內(nèi)容監(jiān)督，進一步提高了監(jiān)管水平和服務水平。

三、新方式運行以來的效果

（一）情況清楚了。通過普查登記、建立企業(yè)質(zhì)量檔案和巡查，準確掌握了企業(yè)和特種設備的情況，真正做到了橫向到邊、縱向到底、不留盲區(qū)。市局的同志說：“過去靠科里的兩個人，天天忙，數(shù)據(jù)還不真實，現(xiàn)在下去一問，分局人員什么都清清楚楚，鍋爐頂棚什么時候換的都清楚”。2002年，泰安市掌握的數(shù)據(jù)中，共有生產(chǎn)加工企業(yè)1387家，其中，規(guī)模以上企業(yè)496家，2005年掌握的數(shù)據(jù)已經(jīng)分別達到了2611家和844家。因為了解情況，與2002年相比，2005年的產(chǎn)品質(zhì)量定檢批次由1818批增加到了2667批；計量器具檢定批次由41615臺件增加到了52181臺件；特種設備登記數(shù)由2433臺件增加到了6017臺件。

（二）食品和特種設備安全得到了有效保障,企業(yè)管理明顯加強。由于情況清楚和監(jiān)管到位，食品和特種設備安全有了進一步保障。過去，因為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有機構，工作很難深入到基層，對食品生產(chǎn)領域的情況一直掌握不起來。現(xiàn)在，泰安市質(zhì)監(jiān)局為全市734家食品企業(yè)、1500余家食品小作坊、19個食品生產(chǎn)加工縣級區(qū)域、36個鎮(zhèn)級區(qū)域、18個村級區(qū)域都建立了檔案，全市食品生產(chǎn)領域的情況一目了然。在特種設備方面，通過巡查，新發(fā)現(xiàn)特種設備2261臺，全部納入日常監(jiān)管的范圍；發(fā)現(xiàn)和消除特種設備隱患也更加及時，做到了早發(fā)現(xiàn)、早預警、早排除。近幾年來，泰安市未發(fā)生一起特種設備安全事故。企業(yè)管理也明顯加強，如標準備案數(shù)量由2002年的107件增加到了211件，采用國際標準由25件增加到了63件，獲得質(zhì)量體系認證的企業(yè)由149家增加到362家，山東名牌由12家增加到了45家。

（三）職能全面到位，效率顯著提高。通過在轄區(qū)設分局，質(zhì)監(jiān)部門的職能得到了全面落實。據(jù)泰安市特種設備、質(zhì)量、標準、計量、監(jiān)督、執(zhí)法等業(yè)務部門的同志介紹，過去，一個縣市的業(yè)務部門只有一兩個人，根本顧不過來。現(xiàn)在是全部分局幾十個人一起干，不僅職能到位了，而且效率大大提高。2005年11月，泰安市開展禽流感防治相關產(chǎn)品專項檢查，僅24小時，各監(jiān)管分局就對20家禽類產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、44家冷庫進行了全面檢查。特別是執(zhí)法打假更快、更準、更有效了。由于做到了早發(fā)現(xiàn)、早控制、早打擊，區(qū)域性造假行為得到有效遏制，惡性案件明顯減少，打假效果明顯增強。監(jiān)管和服務到位后，業(yè)務收入也隨之增加。

（四）從根本上改變了質(zhì)監(jiān)部門與企業(yè)的關系。通過樹立監(jiān)督服務、促進發(fā)展的指導思想，增強服務意識，使監(jiān)督與服務有機結合融為一體，實施于同一過程；通過扎根基層，發(fā)揮質(zhì)監(jiān)部門人才優(yōu)勢，幫助企業(yè)建立健全計量、標準化、質(zhì)量管理體系，辦理相關資質(zhì)，申報名牌產(chǎn)品和國家免檢產(chǎn)品，受到了企業(yè)的好評。正如一位廠長所說：“原來企業(yè)對質(zhì)監(jiān)部門有一種抵觸情緒，總認為你是來檢查我們的，挑毛病的。現(xiàn)在不同了，雖然你也挑毛病，但出發(fā)點是幫助我們發(fā)展，關心我們的產(chǎn)品質(zhì)量和安全生產(chǎn)，我們歡迎了”。實施區(qū)域監(jiān)管前，泰安市飲用水獲證企業(yè)只有1家，產(chǎn)品抽檢合格率只有52.9%，各區(qū)域監(jiān)管分局通過幫助成立飲用水協(xié)會，召開企業(yè)廠長經(jīng)理座談，集中幫扶，使得獲證企業(yè)增加到17家，產(chǎn)品抽檢合格率提高到82%。

（五）地方政府對質(zhì)監(jiān)工作更加重視，推動了齊抓共管和社會參與格局的形成。就近就便，為企業(yè)服務，為政府服務，為群眾服務，得到了政府和社會各界的普遍支持和好評，也為質(zhì)監(jiān)部門創(chuàng)造了良好的工作執(zhí)法環(huán)境。泰安市局反映，分局實際成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府遇到大事和難辦的事，經(jīng)常主動找監(jiān)管分局商量；質(zhì)監(jiān)部門有什么事，地方黨委、政府也出面協(xié)調(diào)做工作，包括協(xié)調(diào)公安、法庭配合等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負責人說，現(xiàn)在是政府需要質(zhì)監(jiān)部門、支持質(zhì)監(jiān)工作。一些沒有設監(jiān)管分局的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還專門到縣市區(qū)局要求在本地設監(jiān)管分局。同時，通過在社會廣泛聘請協(xié)管員、聯(lián)絡員和加大宣傳力度，社會參與程度更高了。

（六）推動了隊伍建設。山東省質(zhì)監(jiān)局反映，實施區(qū)域監(jiān)管工作后，泰安市質(zhì)監(jiān)部門的工作面貌、隊伍形象和人員素質(zhì)發(fā)生了明顯改變。在工作面貌上，基層同志的責任心大大增強，對企業(yè)監(jiān)管的態(tài)度由“要我管好”變成了現(xiàn)在的“我要管好”。在人員素質(zhì)上，通過實際工作的磨練，綜合素質(zhì)明顯提高，很多監(jiān)管分局的同志已經(jīng)成了 “一能（能干）兩會（會說、會寫）”、“一專多能”、“一人多證”的復合人才，擁有多種資格證和上崗證。由于在地方政府和企業(yè)的眼皮子底下工作，社會監(jiān)督的力度加大，整個隊伍的作風和廉政建設也進一步加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長們說：“你不廉潔，在我這兒是呆不下去的”。

兩年來，泰安方式雖然取得了顯著成績，但在實際運行中，也碰到了一些困難，存在不少問題。主要是：

（一）機構和人員沒有編制。目前，泰安市25個區(qū)域監(jiān)管機構都是通過各級政府發(fā)文的形式成立的。監(jiān)管分局屬非正式機構，沒有編制，沒有規(guī)格。

（二）對區(qū)域監(jiān)管人員提出了更高的要求。一是對人員素質(zhì)的要求。實行綜合監(jiān)管，要求工作人員有綜合的專業(yè)知識、多方面的業(yè)務能力和良好的政治素質(zhì)。通過專業(yè)知識培訓、業(yè)務流程規(guī)范、專家支持系統(tǒng)等雖然能夠從一定程度上彌補不足，但仍然存在差距。二是對人員數(shù)量的要求。據(jù)我們了解，泰安市的人員在全國算多的，但仍有不夠之感。以泰安市高新區(qū)為例，高新區(qū)區(qū)域監(jiān)管機構共有8人，管轄面積113.8平方公里，監(jiān)管生產(chǎn)企業(yè)118家，特種設備357臺，平均每人監(jiān)管14.75家企業(yè)、44.63臺特種設備。兩年來，共巡查1500多次，平均每天要巡查2.1次。 泰安市局反映，很多監(jiān)管分局人員節(jié)假日常常在加班。

（三）開支增大。一是機構增多，需要租賃場所，配備車輛、辦公、生活設備和設施。二是由于實行了不間斷的巡查，車輛使用率大大提高，燃油、車輛維修、路橋等費用提高。三是需要協(xié)調(diào)當?shù)攸h委、政府、工業(yè)辦公室、安全辦公室、公安派出所等部門，協(xié)調(diào)費用支出提高。四是兩個網(wǎng)絡建設需要付出部分的培訓、協(xié)調(diào)費用，有的還需要發(fā)給一定的報酬。五是由于編制少、人手不足，有的機構還要聘用人員，增加了開支。

四、調(diào)研組對泰安監(jiān)管方式的看法及建議

通過調(diào)查，我們認為，泰安方式是基層質(zhì)量技術監(jiān)督機構和體制的一次深刻變革，也是全面履行質(zhì)量技術監(jiān)督職能的一次全新探索。泰安方式的最大特點就是組織機構延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。之所以能夠取得顯著成效，也在于管理機構的觸角到了源頭，到了基層，使“兩抓兩提高”的落實有了組織保障。泰安的探索很可能是今后加強基層監(jiān)管工作的方向，同時，泰安的探索也給我們提供了很多好的經(jīng)驗和啟示：

（一）從源頭抓質(zhì)量怎么在基層落實，根據(jù)泰安的經(jīng)驗，只有把量大面廣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題解決了，“兩抓兩提高”才能真正落到實處；而縣級機構向下延伸，則是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的有效措施。通過機構下移，扎根基層，可以做到零距離監(jiān)管、面對面服務，不僅能及時發(fā)現(xiàn)問題和消除安全隱患，及時監(jiān)督企業(yè)做好處理后的整改工作，而且能夠及時了解企業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)和服務需要，提供有針對性的服務與幫扶，使工作進一步精細化。

（二）要發(fā)揮好質(zhì)監(jiān)職能，必須增強服務意識，使監(jiān)督與服務融為一體，在監(jiān)督中服務，在服務中監(jiān)督，把各種監(jiān)管與為企業(yè)的服務、為政府的服務和為社會的服務結合起來，才能得到企業(yè)、地方政府和社會各方面的支持，工作才能順利進行。就像泰安那樣，通過職能下移和監(jiān)督服務一體化，在嚴格把關的同時，為企業(yè)解決他們所希望解決的問題；幫助政府了解他們所關心的情況；很多事不需要再到縣城，為企業(yè)和群眾開啟了方便之門；解決了令企業(yè)煩心的多層次、多頭緒的重復執(zhí)法、重復抽檢問題等等，他們的工作也自然得到了企業(yè)和政府的配合與支持。

（三）實踐表明，泰安區(qū)域監(jiān)管方式是實現(xiàn)總局“兩抓兩提高”要求的有效途徑。我們應該按照這個方向，鼓勵各省市結合實際積極探索，創(chuàng)新出一批適合于城市、地縣、發(fā)達地區(qū)、不發(fā)達地區(qū)的具有分類指導意義的典型，以推動面上工作。

（四）探索的基本原則是態(tài)度要堅決，步子要穩(wěn)妥，一切從實際出發(fā)，不搞一刀切。一是泰安經(jīng)驗與經(jīng)濟發(fā)達程度緊密相關，在經(jīng)濟發(fā)達的地縣，生產(chǎn)加工企業(yè)多的地方，可以試。經(jīng)濟不發(fā)達的地方，則不需要。二是在人員多的地市，可以到轄區(qū)設機構，可叫分局，也可叫站、所。在人員少的地方，只要有專人管即行。三是在機構編制經(jīng)費這些問題上，先爭取縣市支持，采取自下而上的辦法，先干起來，在實踐中成功了，各方面認同了，再爭取更多的政策支持。四是不能增加企業(yè)負擔。雖然管理到位了，有可能增加檢驗設備、器具的數(shù)量，增加收入，但不能以增加收費為目的。必須嚴格執(zhí)行收支兩條線，不能增加企業(yè)負擔?？偟氖窃谟袟l件的地方可按此方向開展各種形式的試點，取得經(jīng)驗后再推廣。

（五）對泰安的創(chuàng)新精神，對泰安采取的辦法，可積極宣傳。但是，由于這種辦法才實行兩年，還有待于在實踐中進一步完善，因此，主要應宣傳它所揭示的方向、它所體現(xiàn)的精神。同時，對泰安的做法和其它地區(qū)的一些做法繼續(xù)予以關注，適時總結。

 

 

總局赴泰安調(diào)研組

二○○五年十二月二十日